國務院關于印發《“十五五”碳達峰行動方案》的通知
國發〔2026〕22號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
現將《“十五五”碳達峰行動方案》印發給你們，請認真貫徹執行。
國務院
2026年7月5日
（本文有刪減）
“十五五”碳達峰行動方案
“十五五”時期是實現碳達峰的關鍵期、攻堅期。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，積極穩妥推進和實現碳達峰，加快經濟社會發展全面綠色轉型，根據生態環境法典和《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》等有關要求，制定本方案。
一、總體要求
堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，認真落實四中全會部署，完整準確全面貫徹新發展理念，發揮碳達峰碳中和戰略牽引作用，更好統籌保障能源安全和經濟社會發展，以能源綠色低碳轉型為關鍵，深入推進產業綠色化、低碳化，更高水平、更高質量做好節能降碳工作，穩步實現煤炭和石油消費達峰，將綠色低碳導向融入國民經濟循環各領域各環節，加快形成綠色生產生活方式，培育更多綠色經濟增長點，厚植高質量發展綠色底色。
到2030年，我國單位國內生產總值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消費占比達到25%，確保如期實現碳達峰目標，為實現2035年國家自主貢獻目標、推進碳中和奠定堅實基礎。
二、加快能源結構調整優化
（一）大力推進非化石能源開發。堅持風光水核等多能并舉，更大力度發展新能源，統籌開發布局和消納利用，擴大非化石能源有效供給。建設“三北”風電光伏、西南水風光一體化、沿海核電、海上風電等清潔能源基地，積極發展分布式光伏、分散式風電，推動光熱發電、海洋能發電規模化發展，因地制宜利用生物質能、地熱能，布局建設風光氫氨醇一體化基地。加快推進新增用電量由新增清潔能源電量覆蓋。到2030年，風電和太陽能發電總裝機容量達到28億千瓦以上，常規水電裝機容量達到4.1億千瓦左右，核電運行裝機容量達到1.1億千瓦左右。
（二）加快提升電力系統新能源消納能力。適應新能源發展趨勢，強化電力系統對新能源的接納、配置和調控能力。提升跨省跨區輸電和互補互濟能力，加快特高壓外送通道建設，新增西電東送能力8000萬千瓦以上，大力推進省間電力互濟工程建設。支持新能源就地消納，積極發展綠電直連、新能源就近接入增量配電網等綠電直供模式，推動源網荷儲一體化發展。持續擴大電力系統調節資源規模，堅持生態優先、需求導向、優化布局，因地制宜加快建設抽水蓄能電站；推動新型儲能規模化發展，大力發展長時儲能；挖掘需求側調節潛力，加快虛擬電廠發展，推動可調節負荷等各類分散資源參與系統調節。逐步明確重點用能行業可再生能源消費最低比重目標。到2030年，抽水蓄能裝機容量達到1.6億千瓦左右，新型儲能裝機容量力爭達到3億千瓦，全國虛擬電廠最大調節能力達到5000萬千瓦以上，電力需求響應能力達到最大用電負荷的5%以上。
（三）深入推進煤炭消費清潔替代。合理控制煤電裝機規模和發電量，推動煤電向支撐性調節性電源轉型，支持煤電與新能源融合發展。開展煤電機組低碳化改造，在不影響供熱前提下開展北方地區熱電聯產機組熱電解耦改造，支持熱電廠儲熱設施建設。加強高效節能煤電機組及其輔機研發攻關與推廣應用。依法依規全面淘汰關停不符合環保、能耗、用煤、安全、年限等要求的煤電機組（含自備機組），大力推動自備機組參與電網調峰。推進煤化工低碳化改造，降低單位產品煤耗及碳排放，支持煤化工項目與綠電、綠氫耦合發展。大力推進燃煤鍋爐、燃煤工業窯爐清潔替代，全面淘汰10蒸噸/小時及以下燃煤鍋爐，分行業領域逐步替代中小燃煤鍋爐。“一企一策”推動用煤企業開展控煤減煤。支持有條件的地方對新建非“兩高”項目實施煤炭消費等量或減量替代。
（四）持續優化油氣消費結構。積極推進綠色氫氨醇、生物柴油、可持續航空燃料等綠色燃料應用。有序推進化工用油替代，探索綠色氫氨醇在化工行業應用，穩妥推動工業領域動力、熱力用油替代。引導天然氣消費增長保持在合理區間，優先保障民生用氣，合理引導重點行業企業用氣，因地制宜建設天然氣調峰電站。加強生產、消費等各環節油氣資源節約工作，提高油氣資源利用效率。
三、推進產業綠色化低碳化
（五）推動產業結構綠色低碳轉型。穩妥有序推進重點行業化解結構性矛盾，依法依規淘汰落后低效產能和工藝設備。加強水泥產能規范管理。有力有效管控“兩高”項目，強化源頭把關，嚴格節能降碳審查評價，落實新（改、擴）建“兩高”工業項目實施碳排放等量或減量置換要求。加快發展綠色能源、綠色制造、綠色服務等綠色低碳產業，持續增強新能源、新能源汽車、動力電池等產業競爭優勢，培育氫能、綠色燃料等產業。支持碳管理服務業發展，推廣合同能源管理等第三方治理模式，推進數智技術賦能綠色低碳發展。
（六）開展傳統產業節能降碳改造。聚焦重點行業主要用能設備、裝置、工序等，全面實施節能降碳改造，大力推廣應用節能低碳技術和裝備，強化低碳工藝革新和數字化轉型，有效提升能源資源利用效率、降低碳排放水平。加強節能監察，健全重點領域能效診斷機制。“十五五”期間，規模以上工業單位增加值二氧化碳排放降低17%以上，規模以上工業單位增加值能耗降低10%以上，單位國內生產總值能耗降低10%左右，通過重點行業節能降碳改造實現節能量1.5億噸標準煤以上。
（七）加快零碳園區和零碳工廠建設。高標準推進國家級零碳園區建設，出臺零碳園區建設指南，支持地方因地制宜推進園區低碳零碳改造。引導新建項目優先向零碳園區集聚，加快形成“以綠制綠”產業集群，鼓勵零碳園區存量負荷開展綠電直連，支持應用低碳零碳供熱新技術新模式。大力推進零碳工廠建設，支持符合條件的工業企業開展綠電直連，協同推進工業綠色微電網、數字化能碳管理中心等建設應用，著力提升可再生能源就地消納水平。“十五五”期間，建設100個左右國家級零碳園區和500個左右零碳工廠。
（八）推進算力設施綠色低碳轉型。強化算力設施與可再生能源協同布局，支持開展綠電直供，合理配置儲能、備用電源等配套設施，推動新建算力設施主要使用非化石能源電力。完善算力設施節能降碳標準，推動未達標算力設施開展節能降碳改造，有序淘汰落后低效技術和設備，提升算力設施能效水平。加快建設綠色算力設施，鼓勵建設零碳算力設施。
（九）發揮循環經濟助力降碳作用。大力推廣資源循環型生產模式，強化廢棄物綜合利用、能量梯級利用、水資源循環使用，推進廢水、廢氣、廢液、廢渣等資源化利用。加快完善廢舊物資回收網絡，推廣“互聯網+”回收模式，暢通“換新+回收”渠道。加強廢棄電器電子產品、廢舊動力電池、退役風電光伏設備、報廢汽車、報廢農機等再生資源規范化回收和精細化利用，拓寬粉煤灰、煤矸石、農作物秸稈、畜禽糞污等大宗固體廢棄物綜合利用渠道，加快再生材料推廣應用，大力發展再制造產業，強化資源循環利用對資源安全的支撐保障作用。
四、深化重點領域綠色低碳轉型
（十）推進建筑領域節能降碳。加強既有建筑節能降碳改造，強化建筑運行節能降碳管理。城鎮新建建筑全面執行綠色建筑標準，推廣綠色低碳建造方式，支持超低能耗建筑、裝配式建筑規模化發展。積極推動建筑用能電氣化和低碳化，推進建筑光伏一體化建設，提高建筑可再生能源消費比重。加快供熱、制冷系統綠色低碳轉型，強化清潔熱力供給和用熱需求匹配，開展集中供熱管網升級改造，合理布局建設儲熱蓄冷設施。實施綠色照明行動。“十五五”期間，單位建筑面積直接碳排放降低3%。
（十一）加快交通運輸領域低碳轉型。深入推進交通運輸用能低碳化，持續增加新能源汽車保有量，加快公共領域車輛電動化，積極推動工地、礦山、港口、機場、物流園區等作業車輛和非道路移動機械新能源化，淘汰老舊交通工具；支持新能源重卡規模化應用，完善充換電、綠色氫氨醇加注等補能設施，聚焦貨運量大的國家高速公路和普通國道建設零碳公路運輸通道，加快提升清潔運輸水平；發展電動、液化天然氣、生物柴油、綠色甲醇等動力船舶。加快調整優化交通運輸結構，持續提高大宗貨物鐵路、水路運輸比重和新能源汽車運輸比重。深入實施城市公共交通優先發展戰略，打造城市綠色出行體系。到2030年，新能源汽車保有量占比力爭達到30%，新能源營運交通工具保有量占比達到25%。
（十二）推進公共機構節能降碳。加大節能降碳改造力度，引導公共機構優先利用可再生能源，推動能源資源消耗指標與相關預算銜接，探索推行公共機構能效和碳排放水平分級，逐步提升能碳管理數智化水平。全面推進節約型機關建設，高標準創建節約型公共機構示范單位，建設低碳公共機構。“十五五”期間，公共機構單位建筑面積能耗降低5%、碳排放降低8.5%。
（十三）鞏固提升生態系統碳匯能力。優化國土空間布局，嚴守生態保護紅線，全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，強化森林資源保護和可持續利用。堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，統籌推進重要生態系統保護和修復重大工程。科學開展大規模國土綠化行動，精準提升森林質量，鞏固退耕還林還草成果。加強水土流失綜合防治，增加森林碳匯，穩固草原、濕地、農田、海洋等生態系統碳匯能力。開展生態系統碳匯監測評估、計量核算，發布碳匯方法學，探索開展海洋碳匯核算。開展巖溶等地質碳匯本底調查和潛力分析。到2030年，全國森林蓄積量達到224億立方米。
五、強化支撐保障
（十四）健全法律法規標準體系。推動構建有利于實現碳達峰碳中和、加快經濟社會發展全面綠色轉型的法律法規體系，推動修訂節約能源法、可再生能源法、公共機構節能條例等法律法規，研究修訂出臺重點用能和碳排放單位管理辦法、節能降碳監察辦法、能效標識管理辦法等。完善碳達峰碳中和標準體系，節能降碳主管部門會同標準化主管部門等方面加快制修訂重點產品能耗限額、碳排放限額等標準，開展百項重點節能降碳標準建設行動，制定發布重點行業節能降碳水平評價指南，深入實施能效標識和能效、碳效“領跑者”制度。持續健全產品碳足跡核算標準，建立統一規范的產品碳標識認證制度。推進國家統一的企業可持續披露準則體系建設。
（十五）完善碳排放統計核算體系。健全國家及省級地區碳排放年報、快報制度，強化碳排放統計核算工作統籌協調，加強涉碳數據會商。著力提升地市級碳排放統計核算基礎能力，推動地市級統計部門因地制宜編制能源平衡表。建立重要數據動態監測預警制度，建設國家碳排放數據綜合管理系統，開展重點用能和碳排放單位煤炭消費摸底。逐年編制國家溫室氣體清單。建立健全科學規范的溫室氣體排放因子更新制度，加快建設國家溫室氣體排放因子數據庫、碳足跡背景數據庫。強化碳計量基礎能力建設及應用。
（十六）強化科技支撐和人才培養。聚焦碳達峰碳中和關鍵領域，布局具有前瞻性、戰略性的國家重大前沿科技項目，開展關鍵核心技術攻關和科學研究，深化相關領域基礎研究國際交流合作。加強非二氧化碳溫室氣體監測評估。依托國家綠色技術交易中心，加快節能降碳科技創新成果轉化和推廣應用。強化綠色低碳領域知識產權保護。探索開展碳捕集利用與封存示范項目建設。加強碳達峰碳中和相關領域專業人才培養和教育培訓，優化相關學科專業設置，完善核心知識體系，豐富教學資源，深化產教融合、科教融匯，擴大專業人才供給。
（十七）加強資金支持。積極促進碳達峰碳中和領域投資，統籌用好各類資金渠道支持符合條件的重點項目建設并強化跟蹤調度，引導社會資本積極參與碳達峰碳中和相關項目投資、建設、運營。設立國家低碳轉型基金。發揮稅收調節作用，落實節能降碳領域稅收優惠政策。優化政府綠色采購政策，擴大綠色產品采購范圍。有效發揮金融機構綠色金融評估激勵作用，加強高質量綠色金融和轉型金融產品服務供給，完善綠色金融標準和信息披露要求，促進應對氣候變化投融資，鼓勵金融機構開展投融資碳核算，有序推動金融機構運營和資產組合綠色低碳轉型。
（十八）完善價格政策。深化各類電源上網電價市場化改革，落實新能源可持續發展價格結算機制和新能源就近消納價格機制。對以輸送清潔能源電量或聯網功能為主的工程探索實行兩部制電價或單一容量電價，推動“沙戈荒”新能源基地作為整體參與市場交易。完善發電側容量電價機制，有序建立發電側可靠容量補償機制。完善體現分時價值差異的零售市場價格機制，探索建立反映調節能力的需求響應價格機制，充分激發用戶側調節潛力。深入推進供熱計量改革，加快供熱計量改造，有序推行供熱計量收費。
（十九）健全市場化機制。發揮碳市場支撐作用，加強全國碳排放權交易市場建設，逐步覆蓋石化、化工等行業，對碳排放總量相對穩定的行業優先實施配額總量控制，加強碳排放配額總量與碳排放雙控目標銜接，穩妥推行免費和有償相結合的碳排放配額分配方式。積極發展全國溫室氣體自愿減排交易市場，推動核證自愿減排量應用。高質量建設綠證市場，拓展綠證應用場景，健全中長期綠證、綠電交易制度。加強碳市場、綠證、綠電等市場化機制銜接協同。探索建立體現核電和可再生能源非電利用低碳價值的制度。“十五五”期間，全國碳排放權交易市場覆蓋行業的單位產品碳排放降低3%左右，重點排放單位碳排放配額清繳完成率穩定在較高水平。
六、凝聚各方合力
（二十）壓實地方責任。按照《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》要求，科學有序開展綜合評價考核，強化評價考核結果運用，完善激勵約束機制。各省（自治區、直轄市）要制定省級“十五五”碳達峰行動方案，科學確定本地區目標任務。
（二十一）開展綠色低碳全民行動。加大節能降碳宣傳力度，增強全民節約意識，健全綠色消費激勵機制，豐富綠色產品供給，推動加快形成綠色低碳生活方式。引導企業履行社會責任，主動適應綠色低碳發展要求。重點用能和碳排放單位要落實節能降碳責任，龍頭企業、鏈主企業、國有企業特別是中央企業要發揮示范引領作用，帶動產業鏈供應鏈協同綠色轉型。按規定完善中央企業落實碳達峰碳中和目標任務有關評價考核制度。
（二十二）深化綠色低碳國際合作。堅定維護真正的多邊主義，堅持共同但有區別的責任原則，在《聯合國氣候變化框架公約》體系和世貿組織、二十國集團、金磚國家等框架下推動應對氣候變化和綠色低碳發展相關議題討論。加強綠色投資和貿易合作，鼓勵綠色低碳產品和服務進出口，深化綠色絲綢之路合作。
七、加強組織實施
堅持把黨的領導貫徹到推進碳達峰碳中和工作全過程各方面。國務院有關部門和地方人民政府要壓緊壓實責任，完善政策舉措，強化部署推進，加強組織保障，推動各項任務落實落細，確保如期實現碳達峰目標。國家發展改革委要加強統籌協調，及時跟蹤調度，根據實際情況優化任務舉措。重大事項及時按程序向黨中央、國務院請示報告。
