1 概述

PPP（Public-Private-Partnership）模式是政府和社會資本合作形成的一種伙伴式合作關系，通過將政府資源與社會投資相結合，發揮各方相對優勢，以市場化方式提供最優的公共產品和服務，以達到比單獨行動更高的效率。PPP形態多樣，從BOT （Build-Operate-Transfer），BOO（Building-Owning- Operation）、PFI（Private Finance Initiative），到租賃、合資、運營或管理合同、合作管理等，各國一般設立負責PPP的中央機構。

PPP通過引入市場競爭機制和多元化投資有效緩解財政壓力并提高項目建設和運營的效率，讓非公共部門掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時為民營部門帶來利益。

PPP興起于英國，聯合國、世界銀行、歐盟和亞洲開發銀行紛紛推廣PPP理念和經驗，目前歐盟PPP市場最為發達。

 

2 我國PPP模式發展現狀

早在上世紀80年代，我國就已開始進行公私合作模式的探索和實踐，1999年BOT達到高潮，但受到東南亞經濟危機的波及，陌入低谷。2005年，隨著鼓勵非公有制經濟發展的相關文件實施，PPP逐漸進入公眾的視野。2008年“四萬億”經濟刺激計劃令，PPP生態環境遭到破壞，2010年跌至低谷。新“國36 條”讓社會資本重回公共領域。十八屆三中全會提出“特許經營”“政府購買服務”“公共資源配置市場化” 等多項改革，為PPP應用和推廣進一步打開了空間。

2014年，隨著《關于發布首批基礎設施等領域鼓勵社會投資項目的通知》《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》等文件的發布，分別從政策層面和實際操作上對政府與社會資本的合作予以規范和指導。截至2016年底，國務院、財政部、發改委、住建部、銀監會等部門發布了約35份有關PPP的政策文件。目前，整理出PPP文件從立項到竣工大約204個相關文件，主要涉及工程準備階段、監理、施工文件、竣工圖、竣工驗收文件等方面。

隨著全國PPP綜合信息平臺項目庫于2016年初正式啟動運行，截至12月末，全國入庫項目11,260個，投資額13.5萬億元。其中，已簽約落地的1,351個，投資額2.2萬億元；國家示范項目743個，投資額1.86萬億元。示范項目“燈塔”和“標桿”作用進一步顯現，示范區域和領域不斷擴大，落地周期不斷縮短；入庫項目和落地項目均持續穩步上升；地區集中度較高，市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發等行業領跑項目庫， 政府付費和可行性缺口補助兩類項目占比逐步提高。

PPP助力貫徹落實新發展理念。踐行綠色低碳理念，助力結構優化，推動城市間交通基礎設施發展，服務于經濟提質增效；提高三四線城市公共服務水平，著力補齊公共服務短板；提升民營企業參與度，激發市場活力；取得物有所值效果，提升公共服務供給效率。

 

3 存在問題

經過近幾年的發展，PPP模式取得了一定的成效，但是成功率偏低，數據顯示在運作初期和執行過程中困難較多，主要表現在如下幾個方面。

3.1 投資收益周期長

從目前來看，PPP模式涉及的項目多與基礎設施建設相關，基礎設施項目最大的特點表現為投資周期長，收益回報慢。例如：生活垃圾焚燒發電、供水設施、污水處理等項目，不僅投資期比較長、收益回報慢、投資回報率比較低，同時與人們日常生活密切相關，是政府提供公共產品的主要形式，相關法律、制度等沒有配套，融資和經營中虧損風險加大，投資人投資預期就會降低。另外，以高速公路為代表我國早期的投資項目，投資前景好、收益好、回報率高，但是目前投資市場已經飽和。

特別是隨著綠色低碳理念的發展，如：公共交通、供排水、生態建設和環境保護、水利建設、可再生能源、教育、科技、文化、養老、醫療、林業、旅游等多個領域PPP項目都具有推動經濟結構綠色低碳化的作用。但是，我國碳排放交易市場還不健全，相關的經濟效益難于短時間內實現，與項目預期收益存在一定的距離，加大了投資收益周期。

3.2 項目運營成本高難度大

PPP模式參與的項目大多與公共設施有關，這種公共設施除了建設周期長的特點以外，后期運作也是一項長期的工程。在地方政府引資的初期，企業注入大量資本，成為了項目建設資金主要來源，而這些項目建成后的運作同樣需要大量資金投入，而且相比初期建設費用，后期運作費用也相對較高，這部分資金一般是政府公共財政補貼，資金來源不同。因此在項目實施過程中企業和政府就存在博弈問題， 博弈的結果可能導致后續運營成本升高，以及運營風險加大。

3.3 地方政府資助力度有限

對于地方政府承擔的公共服務給予財政支持，但是地方政府過多地參與市場行為，造成地方政府逐漸成為市場主體，為了地方財政收入，將本應以PPP融資模式的公益項目市場化，以期獲得地方政府收益最大化。因此公益項目缺少了政府財政支出，變成了由市場運作的產物。

以往地方政府對公共服務的投入主要來源于其從土地出讓中所獲得地租收入或依托地方融資平臺發行的債券，但近年來隨著房地產市場供給日趨飽和，地方政府的土地出讓收入逐漸減少，同時，地方融資平臺債務迅速膨脹，給金融系統穩定帶來了巨大隱患。在此背景下，地方政府資助力度有限。

3.4 信息不對稱帶來經營風險

信息不對稱是所有市場運作都可能遭遇的風險。地方政府為了吸引社會資本，對一些關鍵性數據和資料的陳述存在很大虛假成分，造成對項目風險評估時的依據就存在很大問題，造成后期風險加大。

我國政府對PPP模式在公用設施項目的應用非常重視，但是在現有制度及程序不完善，法制不健全，契約精神缺失，許多項目未通過市場化公開招投標，不透明，不公平。缺乏有效的盈利模式和政府補貼機制，由于預測收入的不確定性，資金鏈難以平衡。目前銀行等金融機構缺乏對PPP模式的了解，企業的PPP項目很難在銀行獲得貸款支持。

 

和英美成熟的法律體系相比，中國推行PPP的法律背景、制度背景和體制背景有很大不同，難度會遠高于歐美。國外政府推行PPP的目的主要是提高公共產品供給的效率，而中國地方政府主要是為了融資，缺乏合作精神、互不信任、重準入輕監管、國有企業政企不分和項目實際履約率較低等問題。

PPP項目失敗是由多種風險造成的，其中主要風險有法律變更風險、審批延誤風險、政策決策失誤、政府信用風險、不可抗拒風險、融資風險等。

PPP項目實施周期長，參與各方關系錯綜復雜，風險貫穿項目的全過程，無疑讓投資者承擔了不可預見的風險。由于項目經驗不足，尚未形成風險共擔機制，而出于吸引資金，提升政績的目的，地方政府往往給予過多承諾，即過高的投資回報率、收費標準，以及過長的特許經營期，甚至兜底市場風險。

3.5 相關法律法規不健全和標準的欠缺

目前，國際上沒有一套通用的專門的PPP法。很多國家已對PPP項目設置自己的規范標準來進行約束。例如有些采取大陸法系的國家通常設置單獨的行政法規來明確PPP項目的責權利關系；而在大多數采取普通法系的國家，則沒有專門的PPP項目約束守則，基本上由普通法律如民法、勞動法等來規定商業交易的幾乎所有的基本原則，PPP法律體系欠缺。我國的法律機制尚不完善，市場機制不健全，PPP模式的發展具有很多問題。

在政府治理模式下，政府作為國家代理人頻繁出臺大量的政策，造成中國成為政策高產出的國家，制度和法治的因素常包含在一些政策條款中，而且有相對穩定性的制度和法律常被忽視，受到傳統發展模式的影響相對較大。

 

4 標準化需求分析和建議

4.1 體制機制方面

由于PPP能夠通過引入市場競爭機制和多元化投資有效緩解財政壓力并提高項目建設和運營的效率。作為一種混合組織，PPP本身組織和市場的雙重優勢，追求社會效益和經濟效益的雙重目標。它通過充當公共物品供給和需求的中間層來參與社會的公共管理。參與PPP的各方既是合作的關系，也是競爭的關系。任何一方都會力圖承擔更小的風險并分享更大的利潤。企業具有較好的行政控制力和協調適應能力，但卻在激勵強度方面不夠，市場具有較高的激勵強度，自適應能力強，但在行政控制和自適應方面顯得無能為力。

多年來，政企合作，靠的是人際關系，領導關系，而不是靠市場、法制、契約，地方政府過于強勢，合作意識、契約精神不足，造成糾紛案例頻現。社會資本逐利性決定了非經營性項目的投融資模式在滿足投資效果的社會收益最大化的同時，必須有效保證資本在項目中平穩的投資回報。加速我國PPP模式的發展水平，一方面提高政府在公共服務領域的辦事效率獲得優質的服務水平，另一方面搞好價值工程，使雙方用最合適的合作成本達到彼此的利益最大化。

4.2 現實發展狀況方面

由于PPP模式在中國應用比較晚，很多條件都不成熟，特別是在一些二、三線城市，許多政府和企業對PPP模式認識不足。PPP項目是一種新型的公共基礎設施建設模式，更談不上有專業的機構和專業人才來促使PPP項目的有效運行，在許多PPP項目建設中明顯感覺到經驗不足和相關知識的匱乏。

PPP模式的運作是采用項目特許經營權方式來進行項目融資，它需要復雜的法律、財務和金融等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定標準化、規范化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術指導和相關政策支持；另一方面需要專業化的融資服務機構提供具體專業化的服務。

4.3 標準化需求

基于以上分析，PPP急需用標準化手段和方法規范PPP操作指南，以規定PPP模式從項目選擇、合作方權利責任義務的界定、合約達成、項目建設、運營、移交等各個階段的對具體事項進行約束，明確PPP 模式的適用范圍、政府的招標審批流程、政企雙方的合作規范、特許權經營權的轉讓標準，建立合理的風險的分擔機制，嚴格將PPP模式的運行納入到規范化的范疇。

進一步加強項目合作的管理機制、如何合理地提出項目實施方案和進行聯合評審、如何選擇合適的社會資本方、產生的爭議解決途徑這4個方面進行分析規范，找出可行路徑，提供項目基礎評估指南，包括VFM物有所值評估指南，風險評估機制、完善標準化合同，以最大程度地降低合同糾紛，提高項目的運行效率。

PPP項目管理條例基本框架應包括：PPP模式的適用范圍、設立程序、招投標和評標程序、特許權協議、風險分擔、權利與義務、監督與管理以及爭議解決方式和適用法律等，最關鍵的在于具體操作方面應明確規范。

4.4 標準化建議

因此，鑒于目前的情況，提出以下建議。

（1）PPP相關的政府部門牽頭，委托專業標準化機構開展PPP標準化工作，以標準化項目的形式分批分期進行。

（2）首先建立標準體系框架圖及其標準制定路線圖。采取頂層設計的方法，在現有法律法規和政策文件的基礎上，開展標準體系設計和路線圖的制定。

（3）開展PPP項目管理、項目操作和項目交易流程標準化，制定出相關標準，開發出文件模板、工具以及支持系統及平臺，以及相關的案例。

 

5 結語

通過PPP引入市場競爭和激勵約束機制，發揮政府和市場的合力，優勢互補，提供更加有效的公共服務供給機制，從而在傳統政府投資領域既彌補“政府失靈”，又彌補“市場失靈”。政府最大限度退出經濟利益環節，專注局面穩定、戰略規劃、市場監管、提升市場意識和契約意識，提高公共治理水平，構筑新型政企關系，符合現代財政制度優化資源配置的要求。

標準化是對重復性的事物和概念，通過制定、發布和實施標準達到統一，在一定的范圍內獲得最佳秩序，對實際的或潛在的問題制定共同的和重復使用的規則的活動。標準化是現代化分工協作必不可少的基礎和手段。如何穩步快速推進PPP工作，實現既定的目標，標準化是極其重要的抓手。

 

作者信息

劉 華^1,2伍文虹^1,2

（1.廣東省標準化研究院；

2.廣東省節能減排標準化促進會

 

劉華：廣東省標準化研究院，廣東省節能減排標準化促進會，博士，教授級高級工程師，研究方向為標準化，節能減排，綠色金融。

參考文獻

 

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